，非盐商莫属！他们从安邑附近的大盐池出发，向各个地方运送盐。”

    顿了顿，李斯接着说道：“故而天下货殖，唯有粮、盐、布、铁、铜、畜最为重要！”

    “如此说来，这齐地便是靠着海盐而称富？”秦始皇停下了手中的筷箸。

    李斯躬身回应道：“确实如此。这齐地营丘一带，在八百年前大多是盐卤之地，地广人稀。但齐太公大力发展工商业，充分利用鱼盐之利，于是人民纷纷归附齐国，齐国遂成为大国。到了齐桓公时期，人口众多，又采用管仲之策，实行"官山海"，让官府专营盐铁。正因如此，齐国的冠带衣履畅销天下，海岱之间的人们纷纷整理衣袖前往朝拜。”

    “管夷吾曾言，君伐薪煮泲水，以籍于天下！其意思便是，通过煮海卖盐，全天下人都在向齐国交盐税，齐国也因此而富裕。”

    拥有充足财政收入的齐国，这才能成为春秋五霸之一，齐桓公九次召集诸侯会盟，一度匡正天下。倘若没有盐带来的贸易系统提供财政支持，齐桓公又哪有钱去组织多国维和部队呢？哪有钱年年召开诸侯峰会呢？又怎能维护周天下的太平？更如何建立春秋国际新秩序呢？

    齐国的“官山海”政策主要由管仲提出并实施。其具体内容包括：

    “官山”是指国家把铁矿交给百姓承包开采，根据产值按比例分取利润。

    “官海”则是在政府明确规定食盐属于国有的情况下，实行官督民产。政府让百姓在特定时间、特定地域煮盐，然后设置盐官进行统购统销。

    在管仲执政以前，齐国允许私人经营盐铁业，国家征收部分税收，盐铁业利润大部分由私人业主所得，政府所得并不多。

    管仲曾长期经商，深知食盐和铁器的特殊性及其销量大、利润高的特点。管仲执政后，为充实国家财政，增强齐国经济实力，决定将利润丰厚的盐铁行业控制在政府手中，废止先前允许私人经营盐铁业而由国家征收部分税收的政策，转而实施“官山海”政策，即实施制盐业和冶铁业的国家垄断性经营，实行食盐和铁器的国家专卖。

    在国家控制煮盐时节内，私人可在开放的盐池内自主生产盐，然后由国家统一收购。国家控制盐的产量和销量，进而获得盐的定价权，从而提高价格以增加财政收入。国家垄断所有矿山资源，私人自主经营冶铁作坊，国家对铁器统购统销，并按照“民得其七，君得其三”的标准向私营铁业征收。

    “官山海”政策将税赋藏于盐铁价格之中，利用了盐和铁的不可替代性，寓税于价，避免了民众对于直接征税的负面情绪。此政策极大地激发了人民煮盐冶铁的热情，促进了盐铁业的发展。盐产量不仅能满足国内需求，还可出口，甚至通过调控食盐出口量来控制其他国家命脉，为齐国称霸打下了基础。铁质农具也得到日益推广，从而促进了农业发展。改革后，国家收入实际由税赋和专卖收入两项构成，财政收入总额大幅度增加，稳定性提高，财政困难得到缓解，齐国国力日益强盛。

    从产权、所有权、经营权的角度来看，“官山海”制度强调自然资源的国家所有权，政府垄断盐池、铁矿等自然资源，规范了自然资源产权市场的建立和运行，促成了资源地租的界定和征收，政府借此可调整盐铁产品的价格和产量，控制资源受益的总量及利益在政府和私人之间的分配。同时，国家将盐铁业生产领域的经营权和部分自然资源的收益权出租给私人，收取税赋，并通过统购统销分配卖出盐铁产品获得收益，实现了自然资源所有权的经济形式。

    而且国家保护煮盐和冶铁领域经营者的合法权益，制定严格的产量要求和明确的收购价格，消除产品供求和收益的不确定性，使具有独立自主经营权的私人经营者全力进行生产活动，设法提高劳动生产率、降低成本，从而提高利润，也提高了社会生产率。另外，国家通过控制盐铁的销售和分配，可防止国内资源匮乏，还能借助盐铁出口控制他国。

    从制度变迁的角度分析，“官山海”是以齐国财政危机为诱因、以政府为制度行为主体的强制性制度变迁，并非帕累托改进，而是利益的再分配。它将改革前盐铁业生产领域的部分私人利益分配给政府和改革后进入该领域的私人，将流通领域的全部利益转移给政府。

    在此过程中，部分人的福利增加建立在另一部分人福利减少的基础上，私营盐铁业受到打击。制度非均衡是“官山海”政策推行的必要条件，执政者对现有制度下的财政收入状况不满，产生制度需求，而制度供给由制度变革成本决定，包括规划设计费用、消除流通领域盐铁商权利的费用、打击贩运走私的费用、统购统销部门的运营费用、管理山林盐池的费用等。

    制度需求和制度供给达到平衡，实现了潜在效益向现实效益的转化，达到制度均衡。作为制度决定者的政府对该制度满意，作为制度接受者的人民总体上也能接受，虽利益被部分剥夺的私营盐铁业主对新制度有所不满，但无力改变。由于盐铁是必需品，“寓税于价”的做法实